Живя в Страсбурге, я регулярно слышу одни и те же вопросы от соотечественников: «А ПАСЕ не может принять закон в защиту тех или других?», «Разве Совет Европы не часть ЕС?», «Если кто-то выступил в Страсбурге — значит, он имеет влияние на Европу?»
Эти вопросы понятны. Но в них, как правило, смешаны организации с похожими названиями и совершенно разными полномочиями. Результат — ошибочные оценки событий и завышенные ожидания.
Ниже — простое и точное объяснение. Без лишних слов, но и без упрощений, которые искажают суть.
Часть первая: Европейский союз и его институты
Что такое Европейский парламент?
Европейский парламент — главный законодательный орган Европейского союза (ЕС).
Его депутатов — их называют MEP (Members of the European Parliament, евродепутаты) — граждане 27 стран ЕС избирают напрямую раз в пять лет. Это единственный орган ЕС, который граждане выбирают сами.
Что делает Европейский парламент:
- Принимает законы ЕС совместно с Советом Европейского союза
- Утверждает бюджет ЕС
- Контролирует работу Европейской комиссии
- Утверждает состав Европейской комиссии и её председателя
Его акты имеют обязательную юридическую силу во всех 27 странах-членах.
После выборов июня 2024 года в Европейский парламент входят 720 депутатов.
Сколько депутатов от каждой страны?
Текстовая версия таблицы
| Страна | Места | Страна | Места | Страна | Места |
|---|---|---|---|---|---|
| 🇩🇪 Германия | 96 | 🇫🇷 Франция | 81 | 🇮🇹 Италия | 76 |
| 🇪🇸 Испания | 61 | 🇵🇱 Польша | 53 | 🇷🇴 Румыния | 33 |
| 🇳🇱 Нидерланды | 31 | 🇧🇪 Бельгия | 22 | 🇨🇿 Чехия | 21 |
| 🇬🇷 Греция | 21 | 🇭🇺 Венгрия | 21 | 🇵🇹 Португалия | 21 |
| 🇸🇪 Швеция | 21 | 🇦🇹 Австрия | 20 | 🇧🇬 Болгария | 17 |
| 🇩🇰 Дания | 15 | 🇸🇰 Словакия | 15 | 🇫🇮 Финляндия | 15 |
| 🇮🇪 Ирландия | 14 | 🇭🇷 Хорватия | 12 | 🇱🇹 Литва | 11 |
| 🇱🇻 Латвия | 9 | 🇸🇮 Словения | 9 | 🇪🇪 Эстония | 7 |
| 🇨🇾 Кипр | 6 | 🇱🇺 Люксембург | 6 | 🇲🇹 Мальта | 6 |
Важно: число мест зависит от численности населения страны. Минимум — 6 мест, максимум — 96. Этот принцип называется «нисходящая пропорциональность»: небольшие страны имеют относительно больше голосов на одного жителя, чем крупные.
Что такое Европейская комиссия?
Европейская комиссия — исполнительный орган ЕС. Можно сравнить её с «правительством» всего Евросоюза.
Что делает Европейская комиссия:
- Предлагает новые законы (только она имеет право законодательной инициативы)
- Следит за тем, чтобы страны-члены соблюдали право ЕС
- Управляет бюджетом ЕС и программами финансирования
- Представляет ЕС на международном уровне в торговых переговорах
В Комиссии работает по одному комиссару от каждой страны ЕС (27 человек). Возглавляет её Председатель, которого утверждает Европейский парламент.
Совет ЕС и Европейский совет — это разные вещи!
Здесь путаются даже образованные люди. Запомните различие:
Совет Европейского союза (он же «Совет министров»):
- Представляет правительства стран-членов
- Состав меняется в зависимости от темы: обсуждают сельское хозяйство — приходят министры сельского хозяйства, финансы — министры финансов
- Совместно с Европейским парламентом принимает законы ЕС
Европейский совет:
- Это собрание глав государств и правительств (президентов и премьер-министров стран ЕС)
- Определяет стратегические направления развития ЕС
- Собирается на саммиты несколько раз в год
- Законы не принимает — это орган политического руководства, а не законодательный
Простая подсказка: «Совет ЕС» — это министры, они принимают законы. «Европейский совет» — это президенты и премьеры, они задают направление.
Часть вторая: Совет Европы — отдельная организация
Совет Европы — это НЕ Европейский союз
Вот где возникает главная путаница.
Совет Европы — совершенно самостоятельная международная организация, основанная в 1949 году. Она не является частью Евросоюза и никак ему не подчиняется.
Главная задача Совета Европы — защита прав человека, демократии и принципа верховенства права. Он не регулирует экономику, торговлю, сельское хозяйство или внутренний рынок.
Штаб-квартира находится в Страсбурге, Франция.
В Совет Европы входят 46 государств — значительно больше, чем в ЕС (27 стран). В него входят не только страны ЕС, но и Турция, Украина, Грузия, Армения, Азербайджан, Швейцария, Норвегия, Исландия, Сербия, Северная Македония и многие другие.
Все 46 государств — членов Совета Европы Австрия, Азербайджан, Албания, Андорра, Армения, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Мальта, Молдова, Монако, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Сан-Марино, Северная Македония, Сербия, Словакия, Словения, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Чехия, Швейцария, Швеция, Эстония, Великобритания
Примечание: Россия была исключена из Совета Европы в марте 2022 года в связи с вторжением в Украину.
Основные инструменты Совета Европы — международные конвенции, мониторинг выполнения обязательств государствами и политические рекомендации. Главный документ — Европейская конвенция о защите прав человека (1950).
Что такое ПАСЕ?
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) — парламентский орган Совета Европы.
Ключевое отличие от Европейского парламента: депутатов ПАСЕ граждане не избирают напрямую. Их назначают национальные парламенты стран-членов. Каждая делегация отражает политический расклад в своём парламенте.
ПАСЕ состоит из 306 членов от 46 стран.
Что делает ПАСЕ:
- Принимает резолюции и рекомендации
- Избирает судей Европейского суда по правам человека
- Избирает Генерального секретаря Совета Европы — сейчас это @Alain Berset (Швейцария), бывший президент Швейцарии, избран 25 июня 2024 года
- Избирает Комиссара по правам человека — сейчас это @Michael O'Flaherty (Ирландия), избран в январе 2024 года
- Осуществляет мониторинг выполнения государствами своих обязательств
Важно понимать: ПАСЕ не является законодательным органом. Она не принимает законы, обязательные для государств.
Что такое Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ)?
ЕСПЧ — судебный орган Совета Европы. Его не нужно путать ни с судами ЕС, ни с ПАСЕ — это совершенно отдельный орган.
Что делает ЕСПЧ:
- Рассматривает жалобы граждан, организаций и государств на нарушения Европейской конвенции о правах человека
- Обратиться может любой человек — гражданин страны, входящей в Совет Европы, если он исчерпал все внутренние средства защиты
- Его постановления юридически обязательны для государства, в отношении которого они вынесены
- Исполнение постановлений контролирует Комитет министров Совета Европы
Часть третья: что имеет юридическую силу, а что нет?
Это — самый важный раздел для понимания реальных полномочий.
Резолюции и рекомендации ПАСЕ
Они не являются обязательным законом.
Это политические, экспертные и мониторинговые документы. Они выражают позицию Ассамблеи, оказывают политическое давление, могут стать основой для дальнейших действий — но не создают юридических обязательств, которые можно принудительно исполнить, как судебный приговор.
Иными словами: выступление в ПАСЕ, принятая резолюция или опубликованная рекомендация — это голос и позиция, но не закон.
Что имеет реальную юридическую силу?
Текстовая версия таблицы
| Документ | Обязателен? |
|---|---|
| Закон национального парламента | ✅ Да, внутри страны |
| Регламент ЕС | ✅ Да, во всех 27 странах ЕС напрямую |
| Директива ЕС | ✅ Да, после переноса в национальное законодательство |
| Постановление ЕСПЧ | ✅ Да, для государства-ответчика |
| Резолюция ПАСЕ | ❌ Нет — политический документ |
| Рекомендация Совета Европы | ❌ Нет — рекомендательный характер |
| Выводы Европейского совета | ⚠️ Политически, но не юридически |
Часть четвёртая: кто имеет право голоса?
Этот вопрос тоже вызывает множество недоразумений.
Правом голоса в ПАСЕ обладают только официальные члены национальных делегаций — то есть парламентарии, назначенные своими парламентами.
Не имеют права голоса:
- Наблюдатели
- Представители государств со статусом «Партнёр для демократии»
- Приглашённые гости
- Эксперты
- Участники конференций и консультативных мероприятий
Они могут присутствовать на заседаниях и иногда выступать с разрешения председателя — но не голосуют и не принимают решений.
Поэтому: присутствие в здании Совета Европы, выступление на конференции, присутствие в зале заседаний, участие в «консультативной платформе» — это участие в определённом качестве, но не то же самое, что быть депутатом с правом голоса или обладать реальными полномочиями.
Краткая сравнительная таблица
Текстовая версия таблицы
| Орган | Кто входит | Как формируется | Что принимает | Юридическая обязательность |
|---|---|---|---|---|
| Национальный парламент | Депутаты страны | Прямые выборы гражданами | Законы государства | ✅ Да |
| Европейский парламент | 720 евродепутатов | Прямые выборы гражданами 27 стран ЕС | Законодательные акты ЕС (совместно с Советом ЕС) | ✅ Да |
| Совет ЕС | Министры стран-членов | Правительства стран | Законодательные акты ЕС (совместно с Европарламентом) | ✅ Да |
| Европейский совет | Главы государств и правительств | Страны-члены | Политические направления развития ЕС | ⚠️ Не законодательный орган |
| Европейская комиссия | 27 комиссаров | Назначаются правительствами, утверждаются ЕП | Законодательные инициативы, исполнение права ЕС | ✅ Исполнительная власть |
| ПАСЕ | 306 делегатов | Назначаются национальными парламентами | Резолюции и рекомендации | ❌ Нет |
| ЕСПЧ | Независимые судьи | Избираются ПАСЕ | Постановления суда | ✅ Да |
Итого — в четырёх строках
- Национальные парламенты принимают законы своих государств.
- Институты ЕС (Европарламент + Совет ЕС) принимают обязательные законы в рамках компетенции Евросоюза.
- Совет Европы и ПАСЕ защищают права человека и создают площадку для диалога, но их документы в основном не являются обязательными.
- Реальную судебную силу в системе Совета Европы имеют только постановления ЕСПЧ.
Надеюсь, это пояснение поможет отличать эти организации и трезво оценивать, что именно за ними стоит. Если остались вопросы — пишите в комментариях и поправьте меня там где я ошибся.